應對我國耕地“非糧化”的思考與建議!

 2021-03-08     老田微農技
我國是農業人口大國,用世界上9%的耕地,養活了近20%的人口,耕地“非糧化”問題直接影響著14億人的口糧。農業農村部(原農業部)在關于政協十二屆全國委員會第四次會議第2454號(農業水利類219號)提案答復的函中指出,耕地“非糧化”可以理解為農業生產結構調整,由原來種糧食作物調整為種經濟作物和發展林果、養殖業等。有學者認為耕地“非糧化”是流轉土地的用途變更,反映了農業種植結構內部糧食作物與其他作物之間比例關系的失調,且過程大多是不可逆的,對耕地造成的傷害短時間內也無法恢復。耕地“非糧化”的出現是出于對比較效益的追求。綜上,耕地“非糧化”是由于對利益的追求,調整了耕地農業生產結構,由種植糧食作物調整為種植經濟作物和發展林果、養殖業等,且部分“非糧化”是不可逆的。

我國耕地“非糧化”的成因
我國耕地“非糧化”的成因是多方面的,主要分為經濟因素、資源因素和法律政策因素等。
經濟因素是造成耕地“非糧化”的根本原因。糧食價格相對于其他經濟作物價格低,農藥、化肥等農資和勞動力的投入以及土地租金快速上漲。持續較低的糧價和逐年增加的成本使得種植糧食的收益低,農戶種糧積極性不斷下降,導致耕地“非糧化”。
資源因素為耕地“非糧化”提供了基礎。我國國土面積遼闊,包含了溫寒帶、溫帶、暖溫帶、亞熱帶和赤道帶,濕潤和半濕潤區、半干旱和干旱區。由于地域氣候的差異,使得種植糧食作物的耕地還適宜種植其他多種作物。如,華南地區多屬于亞熱帶季風氣候,適宜種植甘蔗、芒果、茶葉等喜溫好濕的作物;華北地區屬于溫帶季風氣候,適宜種植蘋果、棉花等作物;西北地區屬于溫帶大陸性氣候和高原山地氣候,適宜種植哈密瓜、葡萄、牧草等。正是因為我國耕地對種植多種農作物的適宜性強,就給耕地的“非糧化”提供了基礎。
法律政策因素進一步推動了耕地“非糧化”。一方面,地方政府對于土地流轉過程監管不嚴格,甚至有些地方干部對耕地“非糧化”認識不足,為促進地區經濟發展,推動地方特色農業,鼓勵農民改種高收益非糧作物或特色農作物。另一方面,我國2002年頒布的《中華人民共和國農村土地承包法》規定,承包方需維持土地的農業用途,但有權自主組織生產經營。在不改變土地農業用途的前提下,承包農戶在所承包土地上進行任何農業生產都是合法的。因此在法律許可范圍內,追求短期更高的經濟效益,選擇種植耕地適宜的非糧經濟作物就成了農民或農業企業的自然選擇。而政府對于土地流轉的流向以及流轉后用途,又缺少有力的監管手段,導致了耕地“非糧化”現象出現。
我國耕地“非糧化”的相關政策發展
土地流轉政策發展與耕地“非糧化”。改革開放以來,我國土地流轉政策大致經歷了全面禁止、適當放開、合法流轉、鼓勵支持和引導管理等五個時期。20世紀70年代末至80年代初期為全面禁止時期,《憲法》規定不得以侵占、買賣、出租等形式非法轉讓土地,土地流轉是不允許的;20世紀80年代中后期為適當放開時期,是土地流轉的態度轉變期,國家鼓勵土地向種田能手轉移。1987年國務院提出土地使用權可以有償轉讓,為土地流轉的合法化打下基礎;20世紀90年代為合法流轉時期,土地流轉開始步入合法化。1988年《憲法》修正案中規定:土地使用權可以按照法律規定流轉,1990年發布了《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》;2002年至2014年為鼓勵支持時期,2002年《中華人民共和國農村土地承包法》頒布,明確了土地承包流轉中發包方、承包方、經營權人應遵循的原則,更促進了土地流轉的發展;2014年至今為引導管理時期,隨著土地流轉的發展,其帶來的耕地“非糧化”等問題逐漸引起國家重視。2014年印發的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》要求在大力發展土地流轉的基礎上,適度規模經營,5年內完成承包經營權確權。
經濟調控政策是抑制耕地“非糧化”的重要手段。國針對耕地“非糧化”的經濟政策主要包括糧食市場價格的宏觀調控和種糧補貼兩個方面。
改革開放以后,我國逐步取消糧食統購統銷,形成糧食市場。市場和政府宏觀調控共同決定糧食價格,政府宏觀調控是為了解決市場失靈問題。1993年國務院建立糧食收購保護價格制度,對穩定市場價格、保護農民利益起到了重要作用。2004年,為穩定糧食生產、引導市場糧價、增加農民收入,國家實施糧食最低收購價政策。另外,我國建立了糧食專項儲備制度,為調節國內糧食供需平衡、穩定糧食市場價格提供了保障。
提高糧食價格能給農民帶來更多的收益,但糧食價格過高,超出民眾購買力,人民的基本生活得不到保障。所以政府僅依靠對糧食價格的宏觀調控難以有效避免耕地“非糧化”,同時,還要加大糧食生產補貼,以面向農民的糧食直接補貼和面向糧食主產區的補貼兩種形式,保障農民利益,調動地方政府抓好糧食生產的積極性。
制度的建設是國家引導和管控的有效方式。土地流轉過程中,工商資本投資農業,在提高農民收入、改善村容村貌、引入工商業經營理念、強化農田基礎設施建設的同時,也帶來了耕地“非糧化”“非農化”等風險。因此,政府在促進土地流轉的同時,制定了相應政策引導、管理、限制工商資本介入。2014年國務院《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》,明確提出加強工商企業租賃農地監管和風險防范的要求。2015年四部委聯合印發《關于加強對工商資本租賃農地監管和風險防范的意見》,強調對工商資本租賃農地要有嚴格的門檻,租賃土地要堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線。2016年農業農村部(原農業部)印發了《農村土地經營權流轉交易市場運行規范(試行)》,進一步規范工商資本下鄉行為,強調了土地流轉的規范化。
我國農業結構不斷優化,區域布局趨于合理,糧食產量實現了“十七連豐”,連續保持高產狀態。為了穩定糧食生產,把優質的土地優先用于生產糧食,2020年國務院印發《關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》,指出要充分認識耕地“非糧化”的重要性緊迫性,堅決防止耕地“非糧化”傾向,同時要落實糧食生產責任制。
解決我國耕地“非糧化”問題的必要性
在我國人多地少的現狀下,首先必須保證糧食產量,耕地數量質量得不到保障,糧食安全更無從談起。在糧食產量足夠保證自給自足和國家儲備的情況下,綜合考慮農民經濟效益和耕地可持續耕種,適度的耕地“非糧化”是有益的。因此大糧食觀下,我們要以辯證的角度看待耕地“非糧化”問題。既不能避之如洪水猛獸,又要防止耕地過度“非糧化”。
農民認識的局限與對高收益的追求直接影響著耕地“非糧化”。千百年來,我國農民一直面朝黃土背朝天,付出了辛勞和汗水種糧,卻沒有獲得較高的收益,導致了農民通過改種經濟效益更高的經濟作物來提高收益,更有甚者認為“在家種田不如外出打工賺錢”,致使糧田撂荒。這些現象產生的原因除了農民對利益的追求之外,也包括農民認識的局限性。農民不理解國家糧食生產的戰略意義,認識不到耕地“非糧化”給國家帶來的影響。所以對農民進行經濟扶持的同時,有必要開展思想教育和政策宣傳。
當前糧食安全背景下適度的耕地“非糧化”是有益的。近些年來,隨著人民生活水平的提高,膳食結構也發生了很大變化。人們對主食的需求下降,對肉類和果蔬類的需求在不斷增加。當前形勢下,對待我國糧食安全問題應從傳統的“糧食安全觀”轉化為新型的“食物安全觀”。不應只追求耕地糧食產量,轉而應該注重保護耕地的土壤肥力、保護生態環境。由于我國長期以來糧食需求旺盛,耕地被持續高強度利用,增加了耕地退化的風險。根據區域氣候、作物種類和土壤的特點,進行合理、適度地種糧和“非糧化”輪作,運用正確的耕作方法,可以有效保持和恢復土壤肥力,有利于耕地質量的提高,有利于種出更優質的糧食作物。但是“非糧化”的前提是在不破壞耕作層、保證口糧絕對安全的條件下,切忌過度“非糧化”。
非常時期更要保證國家糧食安全。2020年初,一場突如其來的新冠肺炎疫情嚴重沖擊我國人民的生產、生活,我國的農產品進口也受到了較大影響,因此非常時期國家口糧絕對自足意義重大。疫情期間,我國的糧食市場基本穩定、供應充足,人民的基本生活得以保障,這正是因為我國堅持“把中國人的飯碗牢牢端在自己手中”“中國人飯碗主要裝中國糧”策略。我國是人口大國,解決人民的吃飯問題是頭等大事。耕地“非糧化”直接影響糧食生產,過度耕地“非糧化”威脅國家糧食安全。糧食產量不足,國家無法儲備充足的糧食,當遭遇突發性災害時,無法保障糧食自給。不只是新冠疫情,洪澇、旱災或病蟲害等災害都嚴重影響糧食生產和供應,災害來臨時,國家的糧食儲備就是“壓艙石”。因此,糧食產量得以保證是耕地能夠適度“非糧化”的前提,只有糧食生產得到了保證,才能保障社會的穩定,在大災面前,才能“國家有糧,心中不慌”。
解決我國耕地“非糧化”問題的建議
加大經濟扶持投入,完善補貼機制。隨著國家經濟發展,人民收入不斷增加,農民對美好生活的向往也不斷提高。但是,當前糧食種植的經濟效益相對還較低,不能滿足農民的生活需求,建議我國各級政府不斷加大農民種糧的經濟扶持力度,保證種糧農民的收益。在當前形勢下,我國要實現農業的綠色可持續發展,針對糧食生產的補貼也不應只注重糧食產量。要建立完善的糧食生產補貼機制,增加針對資源環境保護的補貼,從而推動農業綠色可持續發展。
優化糧食生產布局,因地制宜抓好糧食生產。由于我國土地和氣候的自然條件差異大,各地適宜種植的作物類型也不相同。優化糧食生產布局,利用最適宜的條件種植相應的糧食作物,可以提高糧食單產,保證糧食品質。例如東北地區和黃淮海平原更適宜種植玉米、華北平原適宜種植冬小麥、秦嶺-淮河以南適宜種植水稻等。
向土地經營單位、農民普及相關政策法規。農民、農業企業和農民合作社等經營單位對耕地保護相關法律法規、政策要求了解不透徹,對國家糧食安全問題認識不到位,對過度耕地“非糧化”的危害不重視,是導致耕地“非糧化”的重要原因之一。因此,建議中央和地方各級政府開展廣泛的政策普及教育,從根源上解決土地經營單位和農民耕地“非糧化”的觀念問題。
加強監管力度,確保政策落實到位。土地流轉和工商資本下鄉,是發展現代化農業的必由之路。對土地流轉中的工商資本介入大力支持的同時,要加強監管和引導。要明確土地的流向和流轉后用途,堅決禁止耕地“非農化”,防止耕地過度“非糧化”。監管職責要落實到各級政府,出臺有效政策,防止地方政府因追求地方經濟發展而放縱耕地“非糧化”行為。
為規?;N糧者提供更完善的信貸、保險服務。利用先進的農業機械化設備進行規?;N糧,可以提高糧食產量、品質和收益。但土地流轉后規?;N植需要大量資金支持,建議各級政府完善信貸服務,保障規?;N糧有充足投入。糧食價格波動也是規?;N糧者的顧慮之一,建議各級政府出臺相關政策,為種糧者提供更全面的糧食收購保險服務,給種糧者吃下“定心丸”,解決他們的后顧之憂,從而更放心地投入糧食生產,有效遏制耕地“非糧化”現象。


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